城投转型发展的方向、路径和风险分析

 

伴随着新型城镇化建设的不断深入，人们对城市各项功能和服务的需求将越来越多，城市运营的内涵也在不断扩大。作为顺应新型城镇化建设需求而诞生城市运营商，也面临着巨大的发展空间。各地城投公司应紧抓时机，结合自身能力与资源优势出发，在不同层次的业务领域、有重点地开展城市运营工作，在核心业务的基础上不断向相关联的领域延伸拓展，为企业市场化转型、增强“造血”能力源源不断地注入动力。

1994年中央政府推行财税制度改革后，造成了地方政府的财权和事权的严重不匹配。同时受1995年施行的《中华人民共和国预算法》限制，地方政府不得发行地方政府债券。为加快地方经济发展，开展大量的城市基础设施和市政公用事业建设，各级地方政府有着强烈的融资动机以解决大规模的城建资金缺口问题。作为特殊历史时期的产物，从1994年至2013年的近二十年时间里，地方政府投融资平台作为地方政府性债务融资的主渠道，为我国城市发展及城镇化建设发挥了巨大作用。

1994年中央政府推行财税制度改革后，造成了地方政府的财权和事权的严重不匹配。同时受1995年施行的《中华人民共和国预算法》限制，地方政府不得发行地方政府债券。为加快地方经济发展，开展大量的城市基础设施和市政公用事业建设，各级地方政府有着强烈的融资动机以解决大规模的城建资金缺口问题。作为特殊历史时期的产物，从1994年至2013年的近二十年时间里，地方政府投融资平台作为地方政府性债务融资的主渠道，为我国城市发展及城镇化建设发挥了巨大作用。

一、转型发展的动因

(一) 政策变动倒逼平台转型

随着地方投融资平台的快速发展，政府部门日益认识到加强监管的重要性。为此从2010年开始，国务院、银监会、财政部等相继出台多个重要文件，以此规范地方政府投融资平台的运作管理。

2014年国办发43号文发布及新预算法的实施，宣告以地方政府信用支持、以政府投融资平台作为主要城建融资渠道的传统城建投融资体制的终结。43号中明确提出建立规范的地方政府举债融资机制，赋予地方政府适度举债权限，剥离地方政府投融资平台政府融资职能。各地政府城建投融资平台的融资和生存压力明显加大，转型发展迫在眉睫。平台公司转型，即是政策不利变动的改革倒逼，也是在国有资产改革背景下平台朝着市场化、可持续发展的自我救赎。

(二) 城市发展需要平台转型

国发43号文件出台至今，地方政府、投融资平台本身以及相关金融机构等对平台公司的发展前途和命运的关注热度不减。就实际情况来看，由于政策的滞后效应，以及现实中诸如国家固定资产投资下降等不利因素的影响，政府投融资平台在短期内完全剥离政府融资职能的可能性很小，因此，平台公司在很长一段时间内将仍然是一个区域推进城市发展和城镇化水平的重要载体。无论转型前后，还是转型过程中，也不论不同阶段采取何种投融资模式，平台公司的投融资职能都始终存在且为当地政府的城建和经济发展服务。因此，各级地方政府都应该对平台公司的发展和转型给予高度的重视和大力的支持。

目前来看，政府投融资平台的政府性融资职能逐渐剥离，平台公司本身的传统融资难以得以延续发展。随着我国城镇化率的提升和城市基础设施建设的不断完善，城市发展阶段已经由重建设向重运营转变，城市运营、城市管理是未来平台公司发展的重大机遇和挑战，政府投融资平台传统职能中的城市运营和国资管理的职能会不断加强，平台公司的转型发展过程亦要往这个方向倾斜。

（三） 公司生存发展需要平台转型

过去一度的重建设轻运营、重融资轻管理的运作模式导致政府投融资平台缺乏自身现金流创造机制。政策倒逼以及政策倒逼下的政府政策和资源支持的减少，要求政府投融资平台必须进行内部体制机制的变革和市场化转型。现金流是企业的生命线，尤其是对亟需实现市场化转型的平台公司而言。打造现金流，寻找赢利点，为企业的生存和发展而战，平台公司转型势在必行。

二、转型发展方向

定位：城市综合运营解决方案提供商

职能：结合当地新型城镇化发展的需要，城投作为地方政府城市基础设施和市政公用事业投资建设重要的主体，其要任务是推动城市建设发展。在继续做好政府投融资、建设等公益性及准公益性职能的同时，结合地区资源禀赋，拓展经营城市职能，打造现金流业务板块。同时提升国有资产的管理水平，实现国有资产的保值增值。实现由过去的“融资导向”向“经营导向”的转变，由传统的“资产做大导向”向“价值提升导向”的转变。

（一）转型的四个方向

（1）市场化

逐渐厘清政府与平台公司之间的关系，从政府控制型转变为市场运作型。政府必须减少对平台公司投资行为的干预，自主投资运营决策权要逐步放开。作为市场化的运作主体，自主经营，自负盈亏。融资、运营、内部管理等一切行为遵循市场化的运行规则。

（2）实体化

逐步摆脱以为了融资进行的并表式的管理，对于公司的各业务板块、子公司和资产，要真正做到“管人、管事、管资产”。根据城市产业发展规划和市场需求，通过国有股权的投资管理，或者通过经营性业务建立、运营管理能力的提升等，参与重大产业项目投资，培育新的利润增长点，逐步做实平台公司，提高平台公司经营效益。

（3）规范化

建立现代企业制度。对公司组织架构、人员管理、薪酬考核等体系进行规范和完善，实现平台公司的管理运作规范化。

（4）多元化

积极发展业务多元化，由原有的代建业务、水务业务等往投资业务、金融业务、旅游业务等多元化发展；拓展区域的多元化，打造具有核心竞争力的优势业务板块，未来进行跨区域发展；尝试资本的多元化，考虑在子公司层面，开展混合所有制，引入多元资本合作。

三、转型发展的路径

（一）业务转型路径选择

业务转型是城投转型发展的重中之重。业务转型方向必须与公司总体转型方向相一致，并在未来的发展中支撑总体转型目标的实现。通过对内外部环境分析以及公司总体转型思路的确立，业务转型路径选择如下：

（1）按照“市场化运作、专业化发展、多元化经营”的指导思想，通过大力整合和经营现有业务、积极探索和涉足其他优质业务等手段，利用现有产业优势并充分结合城市资源禀赋等因素，构建基建、环保、水务、地产置业、城市资源运营、旅游养老、片区开发、金融担保、能源投资等多业务协同发展，凸显城市产业特色的产业布局和发展模式。

（2）按照重点发展、大力培育、维持现状和剥离退出“四个层次”进行业务区分，针对不同业务板块构建高效的商业模式和科学的运营模式，逐步打造各产业板块的核心竞争能力。

（3）确立“城乡一体化”战略思维，有意识的把基建、环保、水务、地产置业等核心业务进行适时的区域外的扩张，力争实现省域内的跨区域发展。

（4）引入战略投资者，推行混合所有制，进行市场化运作。诸如基建和地产置业等业务板块，可考虑选择与之业务相关度强、资本力量和技术条件雄厚的民企与之开展多种形式的合作，逐步提升在城市基建和地产置业等领域的专业能力。

（5）将公益性和盈利性项目区别经营，以市场的思路经营管理，从股权比例、激励机制等方面做出市场化的安排，整合优势资源在盈利性业务上发力。鉴于公益性项目给公司带来的财务负担，城投公司应逐步转变公益性项目的运作模式，加快由公益性向盈利性的转型，由行政指令性向市场导向性的转变。

（6） 顺应当前国家大力推进政府和社会资本合作方面的形势，应将积极参与PPP和企业自身的转型发展二者紧密的结合起来，实现从初的履行政府出资方职责、获取股权收益向作为社会资本方投资运营区域城建项目的角色过渡和转变。

（二）管理转型路径选择

配合城投总体转型与业务转型目标的实现，遵循“专业化管理，集团化管控”的原则，通过高效的组织管控模式，形成高效运作的集团组织管理体系，有力保障转型发展的战略实施。管理转型的路径选择确立如下:

（1）结合本轮国家推进国有企业改革的要求，构建以管资本为主的国有资产监管体制。财政局作为实际出资人，应将资本投向、规范资本运作、提高资本回报作为监管重点，同时加强对城投的相关政策支持和发展服务。

（2）合理处理政府和市场、政府和公司的关系。先要稳妥解决高管领导的身份和待遇问题，推行高管任期制、契约化管理，逐步实现去行政化。其次，政府公权力的行使要把握好尺度和界限，做到既不缺位，也不越位，赋予城投充分的决策自主权，规范"三重一大"(重大决策、重要人事任免、重大项目安排和大额资金运作)决策程序和制度。

（3）建立健全公司治理结构和组织架构。健全内部管理制度，完善内部控制体系，形成以重大事务决策制度、财务管理制度、融资管理制度、资金计划控制制度、内部审计制度等为主要内容的较为完善的内部制度体系。

（4）实现对下属子公司从单纯合并报表到实质管控的飞跃。很多城投公司通过资产整合重组实现了资产规模的迅速壮大，但只有实现对下属子公司经营和财务的实质管控，业务转型之路才能得以成功实施。依据集权程度的不同，在公司母子公司管控方面，对不同的业务板块采取或调整相应的集团管控模式进行管理和规范。

（5）设立内部资金结算中心。通过委派财务经理、设立资金结算中心等形式加强财务管理，对公司系统资金进行实时监控，以及时了解系统资金存量和资金流向。同时，在全系统推行了全面预算管理。此外，加强内部审计工作，建立公司系统内部审计制度，建立健全了下属各单位的内审机构，构建内审网络，实施了对有关单位领导干部离任审计、财务收支审计和重点工程跟踪审计。

（6）建立差别化绩效考核与薪酬体系。逐步建立分业经营的业绩考核与薪酬体系，完善激励约束机制。根据行业标准、市场水平及经营业绩设计薪酬与考核体系，采取有重点、差别化的薪酬绩效考核政策，以此激发内部职工积极性和吸纳外部有价值的员工的加入。加快实行职业经理人制度，按照市场原则选拔或聘任职业经理人。同时深化企业内部人员管理制度改革，逐步建立“内部管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减”的竞争激励机制。

（三）投融资转型路径选择

《2016年中央政府工作报告》中提到的“深化投融资体制改革，继续以市场化方式筹集专项建设基金，推动地方政府融资平台转型改制进行市场化融资，探索基础设施等资产证券化，扩大债券融资规模”，这为地方政府投融资平台融资渠道提供了新的方向。通过对新形势下公司外部宏观环境、内部投融资和资产财务状况的分析，确立投融资转型路径选择如下：

（1）通过股权转让、合资合作、资产证券化等多种方式引入社会资本，积极运用PPP模式重点支持市县乡镇一体化基础设施和市政公用项目的建设与运营。

（2）积极筹划和设立政府引导型或项目融资型城建发展基金。广泛吸引民间资本，发起设立产业投资基金，投资方向不限于公共服务、生态环保、区域开发、先进制造业、战略性新兴产业等领域。

（3）积极探索在国家政策新要求下的与专业金融机构的融资合作模式，可通过与社会资本合作、发展担保机构、村镇银行及小额贷款公司等，为当地中小微企业开展融资服务。

（4）不断培养和提升下属子公司的融资能力。通过公司内部的业务重组和资源整合，打造下属子公司核心业务板块的专业化运作，以及通过有效的母子公司管控模式，不断实现下属单位资产经营和自我融资能力的提升。对于满足融资条件的下属单位，积极思考通过企业债券、中期票据、项目收益债、资产证券化、融资租赁等融资工具进行融资。

（5）强化融资风险控制。要制定科学的融资策略，要充分考虑融资成本、融资时机、融资方式、融资规模等一系列重要问题，将融资风险降到低。逐步建立各项债务监控和预警机制。

 

四、转型发展风险和应对措施

（一）政策风险

平台公司转型是顺应国家关于投融资体制改革、地方政府性债务管理、国有企业改革等政策的需要，因此，转型发展的方向必须要保持与国家及地方政策导向的一致性，及时根据政策的变化进行调整，明确可为与不可为，否则将面临政策风险而导致转型失败。

应对措施：（1）对平台转型涉及的相关政策进行梳理，把握政策精髓，并随时跟踪政策动向，以便对公司发展方向做出及时调整；（2）要争取政府政策上的支持，减少转型的阻力和压力。

（二）资产整合风险

平台公司转型过程中将会涉及到资产划转、置换、并购等，将面临资产整合的风险。对于市域范围内的国有资产资源整合，由于涉及利益部门多，协调关系复杂，整合难度大，即使划转/置换成功，往往只是形式上的整合，平台公司对下属划转企业并无实质管理权，多头管理显然不利于下属企业及平台公司的发展。对于并购重组的外部企业，重组后由于主客体在体制、文化等方面的不一致，可能导致并购企业员工丧失认同感，从而影响并购的效果。

应对措施：（1）在市政府层面给予大力支持，打破部门间的利益格局，在更高的层面主导和推动城投的转型；（2）根据下属企业的类型，设置不同的管控目标，对于短期内无法达到实质控制的，设置过渡期解决事企交叉重合、人员资产部分等问题；（3）对于外购企业，要及时沟通和融合，形成共同的文化观和价值观。

（三）企业定位风险

平台公司要实现转型发展，必须要调整职能定位、拓展业务板块、转变运营模式、创新盈利模式。城投原先作为地方政府融资平台公司，其在当地基础设施建设和市政公用业务较为成熟，但是要进入新的市场领域或新的业务领域，新的企业形象和定位在较短时间内恐难以被社会公众认，甚至难以被当地政府及公司管理层认可。

应对措施：（1）结合当地资源禀赋和发展机遇，充分利用特有的资源优势，布局业务板块，实现产业链横向/纵向拓展；（2）企业定位及业务发展规划事先得到市政府及企业管理层的认可。

(四) 观念转变风险

平台公司从“融资导向”向“经营导向”转化，这是公司管理层及所有员工需要转变的观念，如果大多数员工在理念上不能适应转型的要求，那么转型效果不可避免会受到影响。短期内员工对于转型的重要性和必要性可能会有初步的认识，但真正梳理与企业战略转型向适应的全新理念，尚需一个过程。

应对措施：（1）短期内通过宣传、教育、组织讨论，引导员工观念转型；（2）长期来说，需要塑造全新的一种企业文化，以适应转型发展的需要。

 

(五) 人力资源配置风险

平台公司转型后的业务板块、运营模式、管理方式等较转型前都有较大的差异，这就对人力资源的素质提出了更高的要求，如果没有良好的人员支撑，再好的战略也是空谈。现有员工人数较多且结构单一，绝大多数员工面临业务、技术、观念等方面的挑战，无法适应新业务拓展的需要。同时如果涉及下属企业改制的，还将面临着员工安置风险。

应对措施：（1）合理配置现有人员，做到“人尽其才”，并通过培训、学习等提高员工综合素质；（2）通过市场化方式引进人才，适应新业务发展的需要；（3）涉及企业改制的，需要妥善处理好员工安置问题。

(六) 合规性风险

平台公司转型发展中涉及的资产重组、企业改制、资本运作等，要严格按照相关的法律法规执行，否则将面临法律风险。同时，城投作为国有企业，还要符合国有资产管理相关规定，在国有资本退出中，要防范由于程序、制度执行不到位导致的国有资产流失风险。

应对措施：（1）熟悉相关法律法规，按照规范程序操作；（2）与当地及上级政府保持沟通联系，既要争取政府及相关部门的支持，又要保持合法合规。